Natura e Competenza Territoriale del Giudizio ex art. 8 Legge 24/2017

La Motivazione della Corte di Cassazione

L’art. 8, commi 1 e 2, della legge n. 24 del 2017 prescrive che colui il quale intenda esercitare un’azione per ottenere il risarcimento del danno subìto in conseguenza di una condotta integrante una fattispecie di responsabilità sanitaria è tenuto preliminarmente a proporre ricorso ai sensi dell’art. 696-bis cod. proc. civ. dinanzi al giudice competente (comma 1), quale condizione di procedibilità della domanda di risarcimento (comma 2). Il richiamato art. 696-bis cod. proc. civ., a sua volta, disciplina l’istituto della consulenza tecnica conciliativa che offre alle parti la possibilità di ottenere, in via preventiva rispetto all’instaurazione del processo, una valutazione tecnica in ordine all’esistenza del fatto e all’entità del danno, nell’auspicio che, proprio sulla scorta di tale valutazione, le parti possano trovare un accordo che renda superflua l’instaurazione del successivo giudizio di merito. In ordine alla individuazione della natura del procedimento, come è noto, nella letteratura giuridica sono rinvenibili due tesi contrapposte.

La prima, sull’assunto che la consulenza tecnica preventiva avrebbe una mera finalità conciliativa e deflattiva del contenzioso, in mancanza non solo della specifica funzione cautelare ma anche della più generale funzione di istruzione preventiva, esclude ogni connessione strutturale tra il procedimento ex art.696-bis cod. proc. civ. e il giudizio di merito da introdursi già nelle forme del procedimento sommario di cognizione di cui agli artt. 702-bis ss. cod. proc. civ.e, ora, in quelle del rito semplificato di cui agli artt. 281-decies ss. cod.proc. civ.; ne discenderebbe, quale implicazione necessaria, da un lato, che l’accertamento del giudice competente a conoscere del merito dovrebbe essere svolto al momento della presentazione della domanda di merito, e non già al momento del ricorso per consulenza tecnica preventiva, sicché il provvedimento con cui il giudice affermasse o negasse la propria competenza per territorio a provvedere sulla relativa istanza non assumerebbe alcuna efficacia preclusiva o vincolante nel successivo giudizio di merito, né il mancato rilievo d’ufficio dell’incompetenza (derogabile o inderogabile) o l’omessa proposizione della relativa eccezione ad opera delle parti determinerebbero il consolidamento della competenza in capo all’ufficio giudiziario adìto ai fini del successivo giudizio di merito; dall’altro lato, che il giudice competente andrebbe individuato al momento di proposizione della domanda di merito, quale momento determinativo della competenza ai sensi dell’art. 5 cod. proc. civ..

La seconda tesi, pur condividendo con la prima l’esclusione della natura cautelare dell’istituto di cui all’art. 696-bis cod. proc. civ. (sulla base dell’agevole rilievo che l’istanza di consulenza preventiva non presuppone né il fumus boni iuris né il periculum in mora), reputa tuttavia che esso svolga funzione di istruzione preventiva in posizione comunque strumentale rispetto al successivo giudizio di merito, col quale resterebbe dunque funzionalmente e strutturalmente collegato; il procedimento risarcitorio da responsabilità medica ex art. 8 della legge n. 24/2017 integrerebbe, dunque, sul piano strutturale, un procedimento bifasico articolato nella fase necessaria e sommaria della consulenza tecnica preventiva e in quella eventuale a cognizione piena da svolgersi ove non si addivenga alla conciliazione delle parti; ne discenderebbe che – non diversamente da quanto la Sezione Lavoro della Corte ha affermato in ordine al procedimento disciplinato dall’art. 445-bis cod. proc. civ. (cfr. Cass., Sez. lav., 21/12/2024, n. 33835) – il giudicedovrebbe verificare la propria competenza già nella prima fase sommaria con riguardo al momento di presentazione dell’istanza di consulenza preventiva.

La tesi che attribuisce al giudizio risarcitorio ex art. 8 legge n. 24/2017 una struttura unitaria bifasica trova una smentita nel rilievo che il procedimento ex art. 696-bis cod. proc. civ., diversamente da quello ex art.445-bis cod. proc. civ., non conduce ad un provvedimento del giudice (sia pure di carattere non decisorio: Cass., Sez. lav., 4/04/2022, n.10753), ma conduce o alla conciliazione delle parti, oppure – nell’ambito di un’alternativa che consente comunque l’integrazione della condizione di procedibilità della domanda in vista dell’introduzione del giudizio di merito – alla mancata conciliazione in seguito all’espletamento della CTU nel termine perentorio di sei mesi, oppure, ancora, alla consumazione del procedimento per decorso del detto termine senza completamento della CTU.

La mancanza di un provvedimento del giudice che implichi il riconoscimento anche implicito della sua competenza esclude che la relativa questione debba formare oggetto di discussione al momento della presentazione del ricorso contenente l’istanza di consulenza preventiva; presentazione che, in quanto condizione di procedibilità della domanda (art.8, comma 2, legge n. 24/2017), resta estranea al giudizio con questa successivamente (ed eventualmente) introdotto.

La verifica della competenza del giudice va dunque effettuata successivamente all’introduzione del giudizio di merito e l’eventuale incompetenza, se venga in rilievo un’ipotesi di incompetenza per territorio derogabile, può essere eccepita dal convenuto nella comparsa di risposta di cui (già all’art. 702-bis, terzo comma, cod. proc. civ. e, oggi) all’art. 281-undecies, terzo comma, cod. proc. civ., mentre, se venga in rilievo un’ipotesi di incompetenza inderogabile, può essere rilevata d’ufficio entro gli ordinari termini preclusivi.

Pertanto, per un verso, il provvedimento con cui, officiosamente o su eccezione di parte, il giudice adìto ai sensi dell’art. 696-bis cod. proc. civ. si reputasse incompetente e si rifiutasse di dar corso al procedimento, non integrando un provvedimento decisorio (ma semplicemente un’ipotesi di mancata conciliazione nell’ambito dei diversi sbocchi alternativi del procedimento sopra illustrati), non sarebbe né impugnabile per regolamento di competenza né preclusivo della posizione della relativa questione nel successivo giudizio di merito, che la parte potrebbe comunque avere interesse ad introdurre, in funzione della salvezza degli effetti della domanda e della possibilità di suscitare un accertamento ordinario in seguito all’avvenuta integrazione della condizione di procedibilità; per altro verso, il mancato rilievo d’ufficio dell'incompetenza (derogabile o inderogabile) o l’omessa sollevazione della relativa eccezione ad opera delle parti non determinano il consolidamento della competenza in capo all’ufficio giudiziario adìto ex art.696-bis cod. proc. civ. anche ai fini del successivo giudizio di merito, sede naturale in cui la relativa questione può essere posta dalle parti o – nei casi in cui ciò sia consentito – rilevata dal giudice.

Se l’assenza di un provvedimento conclusivo del procedimento a cognizione sommaria impedisce la sua piena sovrapponibilità con il procedimento ex art.445-bis cod. proc. ed esclude la configurabilità del giudizio ex art. 8 legge n. 24 del 2017 come procedimento unitario a struttura bifasica, tuttavia neppure può condividersi la tesi che attribuisce all’ATP conciliativo una finalità esclusivamente deflattiva, senza alcuna connessione funzionale o strumentale con il successivo accertamento di merito.

ferma restando la reciproca autonomia tra il procedimento a cognizione sommaria e il giudizio a cognizione piena, al primo non può, peraltro, essere attribuita la sola natura di condizione di procedibilità della domanda introduttiva di un giudizio avente ad oggetto un accertamento di merito al quale resta del tutto estraneo. Ciò, non soltanto perché la realizzazione della condizione di procedibilità della domanda di merito si verifica in sede giurisdizionale e non in sede amministrativa, come nell’ipotesi alternativa della mediazione; ma anche – e soprattutto – perché nel sistema integrato dell’art. 696-bis cod. proc. civ. e dell’art.8 legge n. 24 del 2017, la finalità conciliativa-deflattiva della consulenza tecnica preventiva, pur costituendo, ovviamente, una delle rationes dell’istituto, appare però recessiva rispetto alla diversa ratio rappresentata dalla finalità di istruzione preventiva (sebbene non cautelare), in quanto il previo svolgimento del procedimento di cui all’art. 696-bis cod. proc. civ., da espletarsi «dinanzi al giudice competente» (art. 8, comma 1), serve ad anticipare un segmento istruttorio fondamentale per la risoluzione di cause caratterizzate – come quelle in tema di responsabilità sanitaria – da questioni soprattutto tecniche (Corte cost. n.87 del 2021).

In questa prospettiva, ciascuna parte può chiedere che la relazione depositata dal consulente sia acquisita agli atti del successivo giudizio di merito, ai sensi dell’art. 696-bis, penultimo comma, cod. proc. civ., nontrovando quindi applicazione la contraria disposizione di cui all’art. 698 cod. proc. civ., che subordina l’ingresso del mezzo di prova al previo giudizio di ammissibilità e rilevanza da parte del giudice. L’evidenziato collegamento funzionale tra i due procedimenti, pur strutturalmente autonomi, assume rilievo ai fini dell’interpretazione della regola – sul piano testuale tutt’altro che perspicua – contenuta nell’art. 8, comma 3, della legge n. 24/2017, secondo la quale «gli effetti della domanda sono salvi» se, entro novanta giorni dal deposito della relazione peritale (senza che sia avvenuta la conciliazione) o dalla scadenza del termine perentorio di sei mesi dal deposito del ricorso ex art.696-bis cod. proc. civ. (vanamente decorso senza la conclusione del procedimento), è depositato, presso il giudice che ha trattato il procedimento sommario, il ricorso introduttivo del giudizio di merito. In primo luogo, avuto riguardo alla rilevata connessione funzionale tra i due procedimenti, il generale riferimento agli «effetti della domanda», senza ulteriore specificazione, va interpetrato nel senso che vengono in considerazione tanto gli effetti sostanziali (tra i quali deve annoverarsi non solo – e non tanto – l’effetto interruttivo istantaneo della prescrizione, già evidentemente collegato alla proposizione del ricorso ex art. 696-bis cod. proc. civ., ma anche – e soprattutto – l’impedimento della decadenza e l’effetto interruttivo permanente, che esclude il decorrere del termine di prescrizione, interrotto dal ricorso ex art.696-bis cod. proc. civ., sino alla pronuncia di merito) quanto gli effetti processuali, con particolare riferimento a quelli di cui agli artt. 5 e 39 cod. proc. civ., concernenti la litispendenza, la giurisdizione e la competenza. In secondo luogo, pur dovendosi reputare improprio e dogmaticamente inesatto il predicato normativo circa l’effetto di “salvezza” che il tempestivo deposito del ricorso introduttivo del giudizio di merito produrrebbe in ordine agli “effetti” di una “domanda” ad esso preesistente (giacché la struttura reciprocamente distinta dei due procedimenti, che non danno luogo ad ungiudizio unitario bifasico, impedisce di ipotizzare la preesistenza della “domanda giudiziale” rispetto al deposito del ricorso introduttivo del giudizio di merito), tuttavia l’evidenziata connessione funzionale impone di leggere il dettato normativo nel senso di una “anticipazione condizionata” degli effetti della domanda giudiziale alla proposizione dell’istanza di ATP conciliativo o, più precisamente – conformemente alle indicazioni provenienti da autorevole dottrina (condivisibili, specie in relazione agli effetti più propriamente collegati alla pendenza del giudizio, quali sono gli effetti processuali) –, nel senso di una “retroazione” degli effetti, i quali si producono con la tempestiva proposizione della domanda giudiziale ma retroagiscono al momento del deposito del ricorso ex art. 696-bis cod. proc. civ.; momento che va quindi individuato come quello determinativo della litispendenza, della giurisdizione e della competenza.

In definitiva, da un lato, la natura strutturalmente non unitaria del giudizio regolato dall’art.8 della legge n. 24/2017 (che non integra un giudizio unitario bifasico), esclude che la verifica della competenza debba avvenire già nel procedimento a cognizione sommaria con effetto preclusivo in quello a cognizione piena ed impone, anzi, che la relativa questione sia discussa in seguito all’introduzione della domanda di merito, previa eccezione del convenuto nella comparsa di risposta ex art. 281-undecies cod. proc. civ., se si tratti di questione di competenza territoriale derogabile.

Dall’altro lato, la retroazione degli effetti (anche processuali, oltre che sostanziali) della domanda giudiziale (formulata con il deposito del ricorso ex art. 281-undecies cod. proc. civ.) al momento del deposito del ricorso ex art. 696-bis cod. proc. civ., giustificata dal collegamento funzionale tra i dueprocedimenti, impone di individuare il momento determinativo della competenza in quello della proposizione dell’istanza di ATP conciliativo, non assumendo rilievo mutamenti successivi della legge o dello stato di fatto anche processuale.